维也纳：智慧城市“战略领跑者”的行动策略指南 | WeCity档案

维也纳是最早提出建设智慧城市的欧洲城市之一。早在2011年，在《欧盟战略能源技术计划》（SET Plan）的带领下，时任市长Michael Häupl就对城市智慧化和城市治理展开深入研究，希望为维也纳创造更具可持续性的城市环境。2014年，维也纳正式发布《维也纳智慧城市战略框架（2014年-2050年）》，成为第一套为“智慧城市维也纳”量身定制的官方战略文件。2019年维也纳市政府综合考虑联合国《2030年可持续发展议程》、《巴黎协定》，以及2017年评估监测报告建议，在原先的战略框架上优化升级，发布《维也纳智慧城市战略框架（2019年-2050年）》。秉持以人为本的理念，维也纳不断挖掘城市变革和动态增长的机会，成为欧洲智慧城市建设的领跑者。2019年维也纳连续两年被英国周刊《经济学人》评选为“全球最宜居城市“。同年在罗兰贝格管理咨询公司发布的《2019智慧城市战略指数》报告中，维也纳智慧城市战略凭借其“强有力的战略框架与数字化议程”在全球153所城市中排名第一。

“通过所有领域的社会和技术创新，为维也纳每个人提供高质量的生活，同时最大限度地节约资源。”围绕这一美好愿景，维也纳以生活质量（quality of living）、创新(innovation)和资源(resources)为三个基本要素，在住房、交通、环境等多个领域进行广泛创新，为未来的宜居城市开发新的视角。WeCity城市研究组将从维也纳智慧城市战略建设的底层逻辑、技术步骤和创新实践三个层面，分析维也纳是如何向上探求出一套整体互联的战略框架，向下摸索出一条数智治理的技术路线，并以一种极具社会包容性的方式将其转变为现实。

战略思考与目标选择

2014年维也纳全面审视了自身的发展现状：超过全市50%面积的绿色空间，平等和谐的社会氛围，完善优质的基建水平等巨大的发展优势，使其在全球“宜居城市”的赛道上稳居世界领先的地位。然而人口快速扩张导致能源过度消耗、资源紧缺，对居民的生活质量造成极大影响；由于缺少大型工业项目和生产基地，维也纳的能源效率比重较低，仅为奥地利的12%。结合发展现状和愿景，维也纳提出生活质量、创新和资源三个关键点，从各个点发散出对应的主题路线，形成相互交织的战略网络，有的放矢地推动智慧城市建设。2017年维也纳启动了第一次智慧城市建设监测程序。监测结果表明维也纳智慧城市战略仍存在两个主要问题：一是部分个体目标存在冲突：由于个体目标的定义过于遵循各自维度的逻辑，而把其他目标的任何考虑和要求放在次要位置；二是社会参与度不高：政府部门、机构和企业等许多重要参与方尚未充分参与战略实施。与此同时，全球技术革命正在催生新的城市治理模式。数字技术的异军突起与迅猛发展，带来新的技术挑战和社会问题，亟待维也纳提供一种新解法。

2019年维也纳赋予智慧城市战略更清晰的逻辑，提出3大基本原则、7个首要目标和12个主题领域的升级版战略框架。7个首要目标是对维也纳智慧城市建设战略三大基本原则的进一步说明，也是维也纳在未来30年建设过程中的重点考量。在生活质量上，维也纳的两个首要目标分别是“成为全球最高生活品质的城市”和“在政策设计和管理活动中注重社会包容”——不仅要提供广泛的公共服务满足居民的长尾需求，创造普惠价值，还要以定制的解决方案和创意空间创造参与机会，鼓励人们为城市的发展作出贡献。资源保护的三个目标是维也纳未来30年在减少温室气体排放、能源消耗和物质材料足迹上的里程碑，具体指标的确定参考了欧盟2030年和2050年的气候目标。在创新层面，“在2030年成为创新领导者”、“打造欧洲数字之都”，展现了维也纳要抓住数字化机遇推动城市发展，强势跻身欧洲技术领先地位的野心。

2019年的战略中添加了“数字化”和“参与度”两个部分，形成新的12个主题领域。各主题领域在业务上存在紧密的依存关系，作为整套战略的帆翼，为提高城市精细化治理提供动力。生活质量、创新和资源保护三个基本原则犹如维也纳智慧城市战略的船锚，避免出现在复杂项目落地过程中因单个部门的策略失衡而翻船的情况。也只有通过这三个方面的融合和相互作用，维也纳在12个主题领域的行动方针才能充分发挥其效力。因此，维也纳的可持续发展战略要求该市各利益相关方之间进行前所未有的跨部门、跨学科合作。

图1.12个主题领域与联合国17个可持续发展目标对应关系

实施路径与多方协调

除了顶层设计，维也纳还研制出一套独特的技术框架：以政府与利益相关者协调为枢纽，按照现状分析、战略制定、政策机制、项目实施、监测与评估五个步骤有序推进项目落地。特别在执行、监管和协调上，维也纳紧紧围绕智慧城市战略布局行棋，确保万变不离其“宗”。

在执行层面，维也纳以伞状路径和多方治理结构把握着智慧城市建设的具体实施。以《维也纳智慧城市战略》为宗旨分化出的8个专项战略，在12个主题领域孵化出多个合作项目和研究机构，广泛而包容地集成政府部门、专业技术机构和企业等社会力量，为维也纳智慧城市战略的平稳落地提供保障。此外，每条特定战略都配有专门的协调和管理部门，这8个管理部门主要功能包含部门战略的制定、宣传和启动。实现这些功能还需要特定人员的配合，维也纳对此类角色给出清晰定义：

1)    决策层：为维也纳智慧城市定义明确的政策路线，包括发布政策指示，批准计划和提供所需的资源。

2)    维也纳智慧城市行政办公室：负责维也纳智慧城市战略的统筹协调，调度跨部门的项目合作，推动战略行动方针的有序落地并评估监测结果。

3)    民间社会：成立智能城市顾问委员会，为智慧城市建设内容提供建议，并为各活动实施招募合作伙伴，提供及时有效的反馈。

4)    维也纳城市开发和规划局：组织专业咨询机构及技术团队提供战略咨询和技术支持，设计监测程序以及承担与利益相关者的协调工作。

图2. 维也纳智慧城市战略伞状实施路径图

2014年的维也纳智慧城市战略框架提出：“为了确保《维也纳智慧城市战略框架》（SCWFS）的实施，政府应当制定适当的策略和行动来实现战略目标，对其进行定期监测和评估，并根据监测和评估结果适时地更新战略框架。”完成这一目标的前提是建立健全的监测机制，维也纳城市开发与规划局（MA18）负责统筹这项工作。其他政府部门和外部合作机构在监测机制中主要负责目标报告、目标评估和数据搜集三个工作模块。为了保证监测过程的合理性，规划局在设计过程中会重点考虑“广泛合作”和“降低数据收集工作量”两项原则。一方面监测过程也是协调过程，采用结构化访谈和专题研讨会等方式进行详细的专家讨论，可以从参与者中获得最大的社会支持。另一方面监测时要考虑到工作量的问题，在现有数据库和报告的基础上，减少数据收集的冗余步骤。2017年第一次监测工程在欧盟区域发展基金（European RegionalDevelopment Fund）的资助下正式启动。整个监测过程主要包含两个方面，一是监测目标的实现情况，根据一套合理的指标对SCWFS三个方面的具体目标进行评估。二是全面分析战略，审查各个目标之间的相互联系、可能出现的目标冲突、行动情况等。所有监测指标都被数字化处理并在公众平台发布，打通了政府部门和不同技术团队之间实时数据交换的标准口径，展现出常规操作下无法想象的数据高效赋能。维也纳的监测程序不仅是围绕战略目标的定期体检，也是数智治理的成功范例。正如维也纳城市开发与规划局局长Andreas Trisko所说：“监测过程（和其他形式）在市政部门之间建立了一个新的网络，并以此为市政当局的活动带来了新的收益。”

协调各利益相关方是维也纳智慧城市战略中最突出的亮点，很好地诠释了社会包容和公众参与在大型公共事业中的意义。在社会参与层面，维也纳积极推动公私伙伴、研究伙伴和联盟伙伴三类伙伴关系，促进政府、企业和公众连接融合形成效率矩阵。例如，2014年维也纳、下奥地利州和布尔根兰三个联邦省在联合规划组织（PGO）的支持下成立能源和气候行动平台（Smart Region），目的是通过区域间的协调合作联合应对人口增长带来的共性问题。通过Smart Region平台，维也纳借助下奥地利州和布尔根兰州的大型风力发电场、太阳能和生物质发电厂提供电力，弥补本地资源不能满足可再生能源需求的缺陷。另一方面，公共服务的需求是丰富、多元的，需要激发所有人来合作参与与创新开发。因此，维也纳奉行“市民即用户”的理念，引入市民咨询论坛、提出智能城市预算分配的公共参与机制，致力于建立开放包容的公众参与文化。

维也纳的社会包容主要体现在数字包容上——利用数字技术的发展促进社会凝聚力和机会平等，但绝不允许造成新的社会分化，必须使那些在日常生活中尚未接触新技术的群体也能受益。在维也纳市和ICT行业合作创办的数字城市维也纳计划（DigitalCity.Wien）中，决策者将教育公平、老年人福利和妇女平权纳入重点考量。在教育领域，为不同年龄段的人群提供免费数字教学计划，市民可以在courseticket网站上了解并预订种类丰富的IT课程。针对65周岁以上的老年人，推出WAALTeR项目，提供包括远程医疗应用程序、社区平台等120多项数字技术支持服务。海蒂·拉玛尔·普莱斯奖是为在ICT行业具有杰出成就的女性特别成立的奖项，每年由维也纳市，DigitalCity.Wien和维也纳城市创新部门联合颁发，奖金高达10000美元。DigitalCity.Wien不仅是维也纳实现数字创新的高效手段，更是一味社会良药，治愈了城市在教育平权、健康老龄化和性别平等上的痼疾，体现了维也纳极大的社会关怀。

城市创新与数据开放

1 / Smarter Together灯塔项目

Smarter Together（ST）是欧盟资助的一项城市创新计划，自2016年在维也纳、里昂和慕尼黑三个城市实施。维也纳选取Simmering东南部地区作为示范标的，并设立城市更新办公室为居民提供行政服务。以构建创新、环保、宜居的生活环境为目标，Smarter Together在能源、流动性、再开发、参与、合作和网络联系共6个主题领域开展40余个创新合作项目，共有21000名居民从项目解决方案中受益。

Smart Together的最大特点是很好地协调了学校和企业等多方合作伙伴关系，并获得了广泛的公众参与。例如通过为Enkplatz地区的学校扩建四个全新的零能耗健身馆和一系列教育工作坊，促成与师生的包容性合作，使其成为ST智慧城市信息宣传的使者。维也纳BWSG住宅区电动车共享计划为住宅区提供综合电动汽车共享方案。由当地住房协会BWSG和电动汽车提供商Caruso共同开发了高度创新的商业模式：提供三辆电动汽车给住宅区的租户有偿使用，居民只要以活跃客户的身份加入，并承诺为该计划作出贡献（洗车、保养等），就能获得电动汽车共享半价优惠。

2 / 敏捷试验的试点项目

敏捷开发的试点项目是维也纳善用民间智慧的体现。其中阿斯珀恩智能研究所（ASCR）和Thinkport Vienna两个项目有效促进政企合作，为智慧城市的解决方案提供宽松的容错环境。

阿斯珀恩智能研究所是整个欧洲最大，最具创新性的能源研究旗舰项目。2013年由维也纳市政府、西门子和其他私营企业合资组建，致力于使用阿斯珀恩城市开发区的真实数据研发出城市可持续能源的解决方案。为了实现到2030年建立100％可再生能源电力系统的目标，ASCR跨学科分析能源系统所有领域的中央能源政策问题，包括智能电网、智能建筑、智能ICT和智能用户。在具体项目设计上，ASCR明确其目的是人而非技术，创建可行且尽可能适合日常使用的解决方案。例如在市民的家中安装智能测控技术，使居民能够通过家庭自动化系统自动控制房子的居住舒适温度。

图3. Aspern Seestadt城市开发区为ASCR提供能源数据

ThinkPort VIENNA是由维也纳港和维也纳自然资源与生命科学大学（BOKU）共同建立的开放性实验室，旨在应对维也纳日益增长的物流挑战。对此，该实验室肩负双重职责。首先要获取利益相关者对物流解决方案的关注和认可，为居民、企业、市政部门创建友好交流平台。ThinkPort VIENNA设立了名为心灵之墙的网上论坛，参与者可通过在论坛上提出最多四种想法，由论坛运营团队与专家联系并在研讨会上讨论相关主题。其次，ThinkPort VIENNA还要为城市物流领域的先进技术提供真实的开发环境。HUBERT城市物流服务是由Thinkport VIENNA开发的一个试点项目。该项目为总部设在维也纳的企业提供维也纳港工厂内的临时存储空间，使用当地运输商提供的电动送货车定期向接收者散装交货，减少城市货物运输行程。

3 / 数据开放的生态建设

维也纳是世界上第一个开放政府数据的德语城市。2011年维也纳和公共管理研究中心共同建立“开放政府模型”，并在此基础上提出“开放政府数据计划”。维也纳为此设立了一个特定的数据开放门户，发布所有与数据开放相关的政府活动。“开放性”和“数据性”是维也纳建设开放政府的两个重点。“开放性”是增加数据价值并从中获得最大社会收益的基础。“数据性”是指政府处理和运营数据的能力。为了能够打造有活力的数据生态系统，维也纳不断扩大数据的开放范围，积极参与政府合作促进区域数据开放。例如加入奥地利合作开放政府数据组织（Cooperation OGD Austria），与联邦总理府、林茨市、萨尔茨堡市和格拉茨市共同商定统一的数据开放标准。

数据开放还有利于提供快速便捷的公共服务。在COVID19疫情期间，维也纳WienBot聊天机器人成为市民获取信息最重要的渠道。通过快速更新与公共数据库的接口，WienBot能够比Google更快回答有关开放时间限制、就医指南和保护措施等疫情相关的问题。对于每个新问题，WienBot都可以独立学习，为搜索者提供量身定制的最简短而准确的答案。目前，每个月大约有300,000个问题提交给WienBot，其中有50％与COVID19有关。

WeCity观察

1 / 城市赋性与诉求，奠定发展基调。智慧城市战略并不是闭门造车的产物，而是城市结合对自身认知、思考和选择后的智慧成果。

在全面分析自身优劣势的前提下，维也纳从公共价值和社会视角出发，提出生活质量、创新、资源三个关键点。从每个关键点延伸出具体的战略目标，进而确定行动领域，以点、线、面的方式拓展战略布局。此外，战略的制定不是一件一劳永逸的事情，要根据国内外环境和城市诉求变化不断演进。战略间的相互联系需要政府部门的组织优化和运行管理模式变革，避免出现孤立的解决方案。

2 / 搭建极具社会包容与参与感的技术框架。一套循序渐进的方法论对于推进智慧城市建设至关重要，同时要有及时明确的反馈，实现闭环创新。

对于城市而言，拥有智慧城市战略远远不够，必须通过切实的行动来实施战略。维也纳以城市战略为依据制定行动方针，明确政策制定方和实施主体，寻求多种合作方式推动项目落地。智慧城市的解决方案通常激进而创新，往往会冲击个人生活与社会经济的种种规则与秩序，使得居民和利益相关方很难接受短期内的巨变，进而产生变革的阻力。因此政府还需要发挥主体作用，利用数字化手段定期收集和分析市民反馈，监测公共服务的实现情况，增加服务互动性并及时作出调整。

3 / 良好的合作环境和数字生态，孕育创新解决方案。敏捷的项目试验和良好的数据生态建设，对于服务设计至关重要。

维也纳在建设过程中积极发挥“城市即平台”的作用——敏捷开发的试点项目为解决城市痛点的方案提供真实环境，灯塔项目等城市生活实验室的建设有效整合各种资源，促成多种伙伴关系和公众参与文化。此外，维也纳一方面提供极具同理心和平权意识的数字服务，推进应用供给多元化与用户触达一体化的结合，另一方面构建开放政府的生态系统，挖掘数字技术的巨大潜力，也是对“数字即空间”的深刻践行。

   参考资料：

[1] https://www.smarter-together.eu/cities/vienna#/

[2] https://www.smartertogether.at/[3] https://www.thinkportvienna.at/[4] https://digitales.wien.gv.at/site/en/[5] https://smartcity.wien.gv.at/site/en/[6] https://www.data.gv.at/infos/cooperation-ogd-austria/

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